以“农业转移人口市民化” 拉动庞大内需市场

核心观点：

农业转移人口市民化不仅是扩大内需的关键之举，也是供给侧结构性改革的重要内容。通过供给侧结构性改革培育造就新型劳动者，进而加快形成新质生产力，具有重要和深远的意义。需要紧抓农民工进城“安居”与“就业”两大重点，在流入端与流出端采取更大力度的措施。

冯奎

党的二十大报告指出，推进以人为核心的新型城镇化，加快农业转移人口市民化。今年2月份，中共中央、国务院印发的《关于学习运用“千村示范、万村整治”工程经验有力有效推进乡村全面振兴的意见》提出，促进县域城乡融合发展，实施新一轮农业转移人口市民化行动。今年《政府工作报告》也强调，要把加快农业转移人口市民化摆在突出位置。由此而言，农业转移人口市民化对于提升城镇化质量、扩大有效需求、构建新发展格局具有重要推动作用。

农业转移人口市民化有利于扩大内需

实现农业转移人口（即通常所说的“农民工”）市民化，目的是让农民工融入常住就业地，更好地安居乐业，这是他们自身发展的需要。“七普”数据表明，我国人户分离人口4.9亿，其中跨省或者省内流动人口总规模3.7亿，占到总人口的1/4以上，约每4个人中就有1个人处于流动人口的状态，农民工群体在这些人户分离人口中占六成。

换个角度来讲，在农业转移人口市民化的过程中，能够释放强大的内需潜力。截至2023年底，我国有2.9亿农民工，加上其家庭成员占到了我国总人口的一半以上。我国中等收入群体从潜在来源来讲，80%来源于两大群体：一是以高校毕业生为主体的群体，二是以新生代农民工为主体的群体。如果开启“一人进城、举家定居”的模式，即1个农民工带配偶和1个子女在城镇定居，显然将形成数万亿元甚至几十万亿元的庞大内需潜力。

总括而言，加快推进农业转移人口市民化，理应成为政府发力的一项重要政策方向。通过实施这项政策，能够进一步促进农民工群体成为中等收入群体，并在此过程中收到扩大内需的政策效果。

尤其需要指出的是，在“十五五”期间，农业转移人口市民化不仅是扩大内需的关键之举，也是供给侧结构性改革的重要内容。通过供给侧结构性改革培育造就新型劳动者，进而加快形成新质生产力，具有重要和深远的意义。

农业转移人口市民化面临实际困难

第一，住房难题影响农民工落户城镇。一是买不起房。在100万人口以上城市，农民工人均居住面积20多平方米，约为全国城镇居民居住面积的一半。如按大城市均价1万元/平方米计算，1个农民工不吃不喝干8年才能买40平方米的房子。从租房来看，进城农民工人均租房面积虽不到城镇居民的一半，但其支出已在总消费中占到40%左右。二是保障性住房覆盖面窄。长期以来，我国城镇住房保障制度都是以户籍人口为基础的。农民工因户籍在外地农村，对就业地城市政府提供的经济适用房、廉租房等，一直没有资格享受。政府投资保障性住房面临较大财政压力，市场化主体的积极性不高，一些省份保障性住房供给呈逐年下降趋势。三是租户的公共服务得不到保证。地方政府开展城中村整治、群居整治等行动后，农民工租房也变得困难。农民工公寓之类的住房多数处于城乡接合部，生活配套设施不健全，影响日常生活；而集中性的农民工公寓，隔断了农民工与当地居民的社会交往，不利于促进社会融合。进城农民工大都租住在城乡接合部的城中村、自建房，不少老旧小区设施设备年久失修。

第二，农民工在获取稳定收入与就业保障方面有许多困难。一是技能素质的基础较弱。根据近几年农民工监测报告，在全部农民工中，初中及以下学历占七成。他们从事的多是货运司机、骑手、简单流水线操作、工作苦力等工种。二是社保对稳就业稳收入的作用不充分。农民工流动性较大，常以工程项目的周期作为工作转换的周期。我国社保转移程序繁琐，若在一地未缴满固定年数，则只能转走个人账户部分，企业部分留存当地，因此，农民工社保转移成本较高。由于流动性大、季节性强、工作“断点”多等原因，多数地方只统筹本地户籍的灵活就业人员。农业转移人口参加养老保险、医疗保险、工伤保险的比例在30%左右，均远低于城镇居民参保水平。农民工社保参与率低，对当前和未来实现稳定收入构成巨大挑战。三是对新就业形态的农民工保护不到位。比如有的平台、营销公司与劳务派遣公司等主体签订多方协议，农民工受派遣从事工作时受伤，维权时存在责任主体、责任界定认定难等问题。农民工与用工机构的矛盾纠纷增多，作为个体的农民工因“取证”等问题面临中断就业的风险。四是经济波动对农民工就业带来巨大影响。从不少地方来看，只要经济一有波动，首当其冲受影响的是农民工。

第三，在事关农民工流入、流出等关键环节上的制度供给不足。一是在流出端（即农村端），主要是农村“三权”改革不到位，农民工不能带资产进城。政策规定只有具备村集体户口的村民才能享受农村土地的承包权、宅基地使用权及集体经营性建设用地的财产权益等，农民担心户口离开村集体后就会失去农村土地及各项权利，因而到城镇落户的意愿较低。农业转移人口对因进城而失去农村土地及相关权益仍有较大顾虑。二是在流入端（即城镇端），比如有的流入大省，教育、医疗等公共服务资源压力较大，对推

进农民工市民化心有余而力不足。三是在挂钩环节，流入地与流出地挂钩、人地钱挂钩等政策均未较好落到实处，主要是农民工安置的奖励资金、土地指标等问题。多数省份尚未按照国家要求制定农业转移人口市民化奖励配套政策。

进一步创造条件促进农业转移人口市民化

农业转移人口市民化能否收到扩大内需之效，其实质在于能否将农业转移人口真正转换为新市民，能否将这个群体的一部分或大部分培育成为中等收入群体。因此，需要紧抓农民工进城“安居”与“就业”两大重点，在流入端与流出端采取更大力度的措施。

第一，要在解决新市民安居大事上有更大突破。比如可以考虑宅基地与城镇居住联动改革。如果农民以宅基地换取城里的房产，工作生活都在城市里，将进一步扩大城市消费，工作热情和工作创造力将会有很大提升，收入和消费力也将会提高。也可以探索出台“租房券”等货币化补贴政策，给予低收入家庭自由选择住房的权利，允许住户根据自己的意愿选择不同房租水平的住房。此举最大的意义是可以降低农民工居住支出在总消费中的占比，同时还有利于缓解政府建房压力，盘活存量房。在全国重点规划建设的大都市圈，还可以探索设立住房金融互助机构等。

第二，在促进新市民职业成长上有更大突破。比如加大培训力度。增加政府对职工培训的经费投入，并统筹职工培训经费的使用，使之用于农民工。财政要支持开发一批通用性培训课程。鼓励农民工考证，以增加职场谈判筹码，拓宽技能人才上升通道。针对机器换人带来的就业挑战，以及制造业人才结构性短缺的问题，也要有针对性地实施培训计划，提升人力资本。统筹政策，降低农民工教育、生育、养育“三育”成本也十分必要。

第三，在流入端、流出端等环节的政策设计上有更大突破。在流入端，融入机制是重点。条件成熟时，在政策上取消“农民工”称谓。进一步畅通农业转移人口融入城市渠道，放开放宽农业转移人口落户条件，推行户籍准入年限在全省或城市群累计互认。将农民工纳入城镇居民的社保体系，收支缺口可通过划转国有资本弥补等办法解决。优化就业创业服务，加大城镇住房保障力度。保障随迁子女受教育权利，完善医疗卫生服务，优化公共文化服务，提升农业转移人口全面融入城市能力。在流出端，退出机制是重点。鉴于当前农村“三权”保障功能不一样，各个权利的权能有差异，退出的前置条件、交易市场有很大差异等，应分类建立进城农民工退出农村“三权”制度体系。可根据保障功能的重要性、权能的充分性、交易市场的发育程度等，明确转让方、受让方权利义务，允许进城农民工分步退出农村“三权”中的一项或两项，直至完全退出。在治理体系上，挂钩机制是重点。比如要健全新型居住证制度，加快落实常住地提供基本公共服务制度。事业编制这类资源配置，应与真实的常住人口而不是户籍人口相匹配、相挂钩，建议全国范围实行“编随生走”的跨省域编制统筹调剂。

第四，在增强政策协同性上要有更大突破。比如政府部门针对农业转移人口在职业提升、子女教育、社区融入等方面进行全面系统评估，分析原因，提出解决问题的时间表和路线图。要统筹协调各有关部门的人口统计口径，核心是按市民常住人口的数量，规划和配置与城市发展相关的公共服务资源。当然，对农民工与其他群体的支持性政策应予以统筹协调。尤其是当前，大学生就业面临较大压力，农民工与大学生在就业、落户、住房等问题上应一并考虑，提高政策协同性、有效性，避免因“偏向一方”而衍生出新的矛盾。

（作者系中国区域科学协会副理事长、研究员）